"กฎหมายที่แท้จริงคือเรื่องของเหตุผล"
นี่คือหนึ่งในคำสอนพื้นฐานที่นักเรียนกฎหมายส่วนมากไม่ว่าที่ใดในโลก
ได้รับการสั่งสอนเพื่อเป็นหลักในการศึกษากฎหมาย ดังนั้น เมื่อเราจะทำการศึกษากฎหมายเรื่องใดเรื่องหนึ่ง
เราควรจะเข้าใจถึงเหตุผลของมัน การออกกฎหมาย การแก้กฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายควรต้องทำจากเหตุผลที่ถูกต้อง
มิฉะนั้นกฎหมายจะขาดคุณสมบัติพื้นฐานของมันไป และเมื่อนั้นปัญหาในความชอบธรรม การยอมรับ
และผลเสียต่างๆ ก็มักจะตามมา
จากการที่สภาผู้แทนราษฎรได้ทำการลงมติเห็นชอบให้แก้ไขเนื้อหาบทบัญญัติของ "รัฐธรรมนูญ
มาตรา 190" ในวันที่ 7 พฤศจิกายน
2556 ที่ผ่านมา ซึ่งทำให้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางในวงสังคม
ถึงผลดีผลเสียของการแก้กฎหมายดังกล่าว บทความนี้จึงมีความตั้งใจที่จะอธิบายถึงเหตุผลแนวคิด
และข้อดีข้อเสียบางประการ ที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติมาตราดังกล่าว เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาต่อไป
"มาตรา
190 วรรคสอง และสาม โดยหลักแล้ว เป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่กล่าวถึงการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในการเจรจา
และจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศโดยสภานิติบัญญัติ และประชาสังคม มาตราดังกล่าวบังคับให้ก่อนการจะตกลงทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศใดๆ
ที่จะมีผลกระทบต่อประเทศอย่างมาก เช่น มีผลเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศ มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ
หรือสังคมในวงกว้าง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าการลงทุน หรืองบประมาณของประเทศ ฝ่ายบริหารจะต้องได้รับการอนุมัติจากสภานิติบัญญัติ
และรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเสียก่อน และนอกจากนั้น บทบัญญัติในมาตรานี้ ยังระบุด้วยว่าก่อนการเจรจา
หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มีความสำคัญดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ ฝ่ายบริหารจำต้องเสนอกรอบการเจรจาให้สภาเห็นชอบอีกด้วย
ซึ่งโดยรวมก็เป็นไปเพื่อทำให้ฝ่ายตรวจสอบ และผู้มีส่วนได้เสีย ได้มีโอกาสรับทราบ และมั่นใจว่าเนื้อหาของการเจรจา
และการจัดทำสนธิสัญญา ซึ่งรัฐบาลเป็นตัวแทนไปเจรจาตกลงกับต่างประเทศนั้น จะเป็นไปเพื่อประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างแท้จริง"
ในอดีต ประเทศไทยเคยมีปัญหาในประเด็นการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศโดยไม่ต้องผ่านสภา
และไม่ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมาแล้วในช่วงก่อนรัฐธรรมนูญปี 2550 โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาจากประเด็นในการจัดทำสนธิสัญญาการค้าเสรี
หรือ Free Trade Agreements (FTAs) ของประเทศไทยกับนานาประเทศในสมัยนั้น
เนื่องจากรัฐธรรมนูญปี 2540 มิได้ระบุอย่างชัดเจนว่าการทำ
FTAs ต้องผ่านการอนุมัติจากสภา การเจรจา และจัดทำ FTAs หลายๆ ฉบับ จึงเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่สามารถทำได้ โดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากสภา
หรือปรึกษาผู้มีส่วนได้เสียในสังคมแต่อย่างใด แต่เมื่อการเจรจา และทำ FTAs มีจำนวนมากขึ้น และเนื้อหาของ FTAs เองก็มีแนวโน้มที่จะส่งผลกระทบต่อภาคส่วนต่างๆ
ของสังคมมากขึ้น กระแสวิพากษ์วิจารณ์ในกระบวนการเจรจา และเข้าผูกพันที่ไม่ได้รับการตรวจสอบ
และอนุมัติจากสภา และประชาชนจึงมีมากขึ้นในกลุ่มต่างๆ ทั้งใน และนอกสภา
จากกระแสความต้องการการตรวจสอบ
และการมีส่วนร่วมในการจัดทำหนังสือสนธิสัญญาทางการค้าดังกล่าว ทำให้รัฐธรรมนูญปี 2550 มีการเพิ่มบทบัญญัติที่กำหนดให้การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ
ที่มีผลทางเศรษฐกิจที่มีนัยสำคัญทั้งหลาย ต้องรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มที่มีส่วนได้เสีย
และได้รับการอนุมัติโดยสภา และต้องปรึกษากับกลุ่มที่มีส่วนได้เสียก่อน ดังเช่นที่ได้เห็นในวรรคสอง
และสามของมาตรา 190 ในปัจจุบัน
อย่างไรก็ดี การให้อำนาจในการเจรจา
และเข้าทำหนังสือสนธิสัญญาทางเศรษฐกิจบางประเภทโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากสภา หรือการลดขั้นตอนเพื่อให้หนังสือสัญญาดังกล่าวผ่านสภาอย่างรวดเร็วที่สุดนั้น
ก็มีเหตุผลสนับสนุนที่ในทางปฏิบัติที่สังคมควรรับทราบ และพิจารณาอยู่พอสมควร เช่น การเจรจาสนธิสัญญาการค้าเสรี
อาจต้องการความคล่องตัว และความรวดเร็วในการตัดสินใจว่าจะรับหรือไม่รับ ผูกพันผลของการเจรจาบางประการซึ่งอาจนำไปสู่การเจรจาเรื่องอื่นๆ
ต่อไปได้
ซึ่งในความเป็นจริง การพิจารณาของสภานั้น
อาจจะใช้เวลานานกว่าจะได้ข้อสรุป ซึ่งความล่าช้าดังกล่าวอาจจะส่งผลกระทบกับความน่าเชื่อถือของผู้เจรจา
หรือกระทบต่อบรรยากาศในเวทีเจรจาที่ต้องการการตัดสินใจในกรอบเวลาที่จำกัดโดยรวมได้
นอกจากนี้ ฝ่ายบริหารอาจไม่ต้องการเปิดเผยข้อมูลบางประการที่อาจจะมีผลเสียต่อแผนการเจรจาโดยรวมแก่ส่วนรวม
ซึ่งรวมถึงคู่เจรจาอีกฝั่งอีกด้วย (ทั้งนี้ เราควรเข้าใจด้วยว่าการจัดทำหนังสือสัญญาทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศบางชนิด
มิได้จำเป็นต้องใช้ความคล่องตัว หรือต้องปกปิดข้อมูล เช่น หนังสือสัญญาทางการเงินหรือจัดการทรัพยากรธรรมชาติระหว่างประเทศ)
ด้วยเหตุผลดังกล่าว ในประเทศสหรัฐอเมริกาจึงเคยได้มีการจัดทำกระบวนการพิจารณาโดยสภาแบบพิเศษที่เรียกโดยย่อว่า Fast Track เพื่อใช้แก้ปัญหาความล่าช้าของสภาดังกล่าวสำหรับการผ่านร่างสนธิสัญญาการค้าเสรีโดยเฉพาะ
กระบวน Fast Track นี้ เป็นการที่สภานิติบัญญัติจะทำการรับรองกรอบ
และเนื้อหาการเจรจาเบื้องต้นที่เสนอมาโดยฝ่ายบริหารไว้ก่อน โดยสัญญาว่าหากผลการเจรจาเป็นไปตามกรอบเนื้อหาที่ได้อนุมัติไว้
และสภาจะรับรอง หรือปฏิเสธผลการเจรจาข้อตกลงสนธิสัญญาดังกล่าวในระยะเวลาอันสั้นที่ได้กำหนดไว้
โดยจะไม่ทำการแก้ไข หรือนำเนื้อหามาพิจารณากันอีก ซึ่งเป็นผลให้ฝ่ายบริหารสามารถเจรจาสนธิสัญญาการค้าระหว่างประเทศได้อย่างน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น
และสามารถทำการลงนามผูกพันในสนธิสัญญาการค้าเสรีที่ได้เจรจาไว้ได้อย่างรวดเร็ว
ทั้งนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่า
กระบวนการ Fast
Track นี้ถือเป็นการที่สภานิติบัญญัติอนุมัติให้อำนาจกับฝ่ายบริหารเป็นกรณีพิเศษ
และมีระยะเวลาที่จำกัด กล่าวคือ เป็นข้อยกเว้นของหลักปกติที่สภานิติบัญญัตินั้นเป็นผู้มีอำนาจเต็มในการพิจารณาอนุมัติผูกพันตามสนธิสัญญาดังกล่าว
โดยถือได้ว่าเป็นการหาทางออกตรงกลางระหว่างการตรวจสอบเต็มรูปแบบของสภา ซึ่งอาจมีความยุ่งยาก
และใช้เวลานาน กับการให้อำนาจเต็มกับฝ่ายบริหาร ซึ่งเสี่ยงกับผลของการตกลงที่ไม่เป็นที่ยอมรับ
หรือส่งผลเสียต่อส่วนรวม ทั้งนี้ เป็นไปเพื่อประโยชน์ในทางปฏิบัติของการเจรจาสนธิสัญญาการค้าระหว่างประเทศโดยเฉพาะ
ในที่สุดแล้วไม่ว่าในกรณีใดก็ตาม
จะเห็นได้ว่าจุดเริ่มต้นของการพิจารณาโดยหลักการพื้นฐานแล้ว การกระทำใดๆ ที่จะมีผลกระทบต่อประเทศ
ระบบเศรฐกิจสังคม หรือประชาชนในประเทศอย่างกว้างขวาง อย่างเช่นอำนาจในการตัดสินใจเข้าผูกพันในหนังสือสัญญาระหว่างประเทศทางเศรษฐกิจที่สำคัญนั้น
ย่อมสมควรได้รับการตรวจสอบความโปร่งใสในการใช้อำนาจเช่นนั้นอย่างเหมาะสม และรอบคอบ
โดยภาคประชาสังคม และสภา ผู้มีส่วนได้เสียในภาคเศรษฐกิจ หรือธุรกิจ และตัวแทนของประชาชนในสภาควรได้มีส่วนในการกำหนดทิศทางผลของข้อตกลงระหว่างประเทศที่จะมีผลกระทบในวงกว้าง
เพราะหากปล่อยให้การเจรจา และการเข้าตกลงผูกพันตามหนังสือสัญญาดังกล่าวนั้น สามารถทำได้โดยฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียว
โดยไม่ได้รับการตรวจสอบ หรือรับฟังความคิดเห็นจากประชาสังคมเลย ก็ย่อมจะเป็นการเสี่ยงต่อความปัญหาด้านความชอบธรรม
ปัญหาด้านการยอมรับของสังคม หรือความผิดพลาด ผลเสีย หรือวาระซ่อนเร้นที่อยู่ในข้อตกลงที่อาจจะตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไมได้
"นี่คือเหตุผลที่เราต้องนำมาถ่วงดุลกับความต้องการให้การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว
ดังเช่นเดียวกับเราเคยเห็นจากกรณีปัญหาที่เคยเกิดขึ้นแล้วกับการเจรจา FTAs ของรัฐบาลไทยในอดีต ทั้งนี้ เราควรยอมรับในเบื้องต้นว่าปัจจุบันหนังสือสัญญาทางเศรษฐกิจหลายๆ
ประเภท นอกจากสนธิสัญญาเปิดเขตการค้าเสรี หรือการลงทุน เช่น ความตกลงในการจัดการพลังงานและทรัพยากรธรรมชาติระหว่างประเทศ
หรือข้อตกลงกับสถาบันการเงินต่างชาตินั้น มีแนวโน้มที่จะมีเนื้อหาที่ซับซ้อนกว้างขวางมากยิ่งขึ้น
ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อประเทศโดยรวม ทั้งในแง่เศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมาก ไม่ต่างจากสนธิสัญญาการค้าการลงทุนแต่อย่างใด
ดังนั้น แนวคิดในการตรวจสอบ และรับรองโดยสภานิติบัญญัติซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน และผู้ที่มีส่วนได้เสียจากข้อตกลง
และการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในการพิจารณาหนังสือสัญญาเหล่านี้ จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง"
จากตัวอย่างเหตุผลและแนวคิดข้างต้น
จึงอาจสรุปได้ว่าความพยายามที่จะเพิ่มความรวดเร็ว และความคล่องตัวในการเจรจา และการตกลงทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศนั้น
ไม่จำเป็นต้องปราศจากการตรวจสอบ และความโปร่งใส การเข้าผูกพันในหนังสือสัญญาดังกล่าวจึงต้องการระบบตรวจสอบ
และการมีส่วนร่วมที่มากยิ่งขึ้น มิใช่น้อยลง แต่อย่างไรก็ดี ในกรณีการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศบางประเภท
ระบบการตรวจสอบ และการมีส่วนร่วมนั้น ก็ควรจะทำให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยต้องคำนึงถึงสภาพความต้องการจริงของฝ่ายบริหารผู้ปฏิบัติงาน
ซึ่งต้องการความรวดเร็ว ความคล่องตัว และความน่าเชื่อถือในการเจรจา และทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเช่นกัน
ทางออกที่เหมาะสมนั้นอาจเป็นการหาระบบที่ตอบความต้องการทั้งสองด้านในรูปแบบที่ใกล้เคียงกับ Fast Track ดังที่ได้อธิบายโดยย่อไปแล้ว
แต่ในทางกลับกัน การนำกระบวนการตัดสินใจเข้าทำสนธิสัญญาทางเศรษฐกิจดังกล่าวออกไปจากการรับรู้
และการตัดสินใจของสภาโดยสิ้นเชิง และลดการมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมโดยประชาชนนั้น ย่อมอาจมิใช่วิถีทางที่เหมาะสม
ในปัจจุบันความตระหนักรู้ของประชาชน และภาคประชาสังคมอื่นในสิทธิในการมีส่วนร่วมตัดสินใจในการกำหนดทิศทางในนโยบาย
และการกระทำของรัฐ ที่มีผลกระทบต่อสภาพความเป็นอยู่ของตน และความรวดเร็วของการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารในปัจจุบันนั้นสูงมาก
การที่ผู้มีอำนาจในภาครัฐจะตัดสินใจในเรื่องที่มีความสำคัญต่อประเทศชาติแต่เพียงฝ่ายเดียว
โดยไม่สามารถให้เหตุผล หรืออธิบายต่อสังคมได้อย่างเพียงพอนั้น จะทำให้เกิดความเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะทำให้มีปัญหาตามมาในภายหลัง
"เหตุผลที่ถูกต้องที่อธิบายได้
ควรเป็นหลักในการออก แก้ไข หรือปรับใช้กฎหมายในทุกระดับ และทุกกรณี มิฉะนั้นกฎหมาย
หรือหนังสือสัญญาใดๆ ก็จะขาดคุณสมบัติที่สำคัญที่สุดอย่างหนึ่งของมันไป นั่นก็คือพื้นฐานแห่งเหตุผล"
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น